Erst mit der Entspannung des Arbeitsmarkts ab 2006 wurden sukzessive die Voraussetzungen für die Einwanderung erleichtert. Dies erfolgte mit dem Ziel, hoch qualifizierte Fachkräfte anzuwerben und hatte somit die arbeitsmarktökonomische Steuerung durchaus im Fokus. Allerdings hat Deutschland die volle Arbeitnehmerfreizügigkeit gegenüber den 2004 zur Europäischen Union beigetretenen ost- und mitteleuropäischen Ländern sowie für Rumänien und Bulgarien für die maximal mögliche Dauer von sieben Jahren ausgesetzt. Diese Entscheidung illustriert, dass das defensive Leitmotiv der Zuzugsbegrenzung nach wie vor eine große Rolle spielt. In die gleiche Richtung deutet die erst im vergangenen Jahr im Rahmen des Beitritts ausgesetzte Freizügigkeit für Kroaten.

Der Wunsch nach Begrenzung der Zuwanderung resultiert unter anderem aus den widersprüchlich erscheinenden Befürchtungen, Einwanderer könnten einerseits einreisen, um Sozialleistungen in Anspruch zu nehmen und würden andererseits Einheimische aus dem Arbeitsmarkt drängen. Dies spiegelt sich in der aktuellen und keineswegs nur auf Deutschland beschränkten Diskussion um die vermeintliche oder tatsächliche Armutszuwanderung aus EU-Ländern. Zu hinterfragen ist somit, welche grundsätzlichen Wirkungen die Zuwanderung auf den Arbeitsmarkt des Aufnahmelandes hat, wie sich die Situation in Deutschland darstellt und welche Steuerungsmöglichkeiten angesichts der quantitativ großen Bedeutung der Zuwanderung auf Basis der Freizügigkeit überhaupt zur Verfügung stehen.

Theoretische Wirkungen auf das Aufnahmeland

In einem einfachen modelltheoretischen Rahmen wirkt sich Zuwanderung grundsätzlich positiv auf das Inlandsprodukt des Aufnahmelands aus. Der Effekt basiert im Wesentlichen auf der Annahme, dass Zuwanderer im Aufnahmeland erwerbstätig werden und Wertschöpfung generieren. Dies kann zumindest für Zuwanderer angenommen werden, die aus ökonomischen Gründen emigrieren, d.h. für Personen, deren Anlass zur Auswanderung überhaupt erst ein Lohnunterschied zwischen Heimat- und Zielland war. Anders mag die Rechnung für Zuwanderer aussehen, die aus anderen Gründen einwandern, z.B. wegen politischer Verfolgung in ihrem Heimatland.

Umstrittener als der Effekt auf die gesamte Wohlfahrt einer Volkswirtschaft sind die Verteilungswirkungen der Zuwanderung. In einem einfachen Modell eines homogenen Arbeitsmarktes mit fixem Kapitalstock beruht die sozialproduktserhöhende Wirkung der Zuwanderung zunächst auf einer Senkung des Lohnniveaus.3 Wären die Löhne starr, würde die Zuwanderung in höherer Arbeitslosigkeit und nicht in höherer Erwerbstätigkeit resultieren. Daher kommt es infolge der Zuwanderung zu einer Umverteilung von Arbeit zu Kapital, sofern dieser Effekt nicht durch die Besteuerung kompensiert wird. In der langen Frist wäre hingegen zu erwarten, dass durch die Anpassung des Kapitalstocks der Gleichgewichtslohn wieder angehoben wird.4

Nicht eindeutig ist hingegen die Frage zu beantworten, ob ein Migrationsgewinn für die Einheimischen verbleibt. Uneingeschränkt zu bejahen ist dies nur, wenn ein unelastisches Arbeitskräfteangebot unterstellt wird und es daher definitionsgemäß nicht zu einer Verdrängung einheimischer Arbeitskräfte kommen kann. Wird diese Annahme fallengelassen, richtet sich der Migrationsgewinn nach dem Grad der Lohnanpassung und dem Beschäftigungsgewinn auf der einen Seite sowie dem Ausmaß der Verdrängung einheimischer Arbeitskräfte auf der anderen Seite.5

Noch einmal anders ist Zuwanderung zu beurteilen, wenn von der Annahme eines homogenen Arbeitsmarktes abgegangen wird. Ist der Arbeitsmarkt z.B. zwischen Hoch- und Geringqualifizierten segmentiert und verhalten sich die Segmente komplementär zueinander, hängt der Effekt von der Qualifikationsstruktur der Einwanderer in Relation zu den Einheimischen ab. Wandern vorrangig Hochqualifizierte ein, sinkt in diesem Segment der Lohn und die Beschäftigung steigt. Aufgrund der Komplementarität steigt aber in der Folge die Nachfrage nach Geringqualifizierten,6 so dass in diesem Segment Löhne und Beschäftigung steigen - selbst wenn es hier Lohnrigiditäten nach unten gäbe.

Ein solches Szenario wäre kaum geeignet, Vorbehalten gegenüber der Zuwanderung neue Nahrung zu geben. Im Segment der Hochqualifizierten herrscht seit Jahrzehnten unbeschadet sämtlicher Arbeitsmarktkrisen nahezu Vollbeschäftigung7 und es bestehen überdurchschnittliche Verdienstperspektiven.8 Hinzu kommt eine weitere Überlegung: Die theoretischen Modelle unterstellen, dass die Zahl der einheimischen Anbieter von Arbeit konstant bleibt und sich die Zuwanderung als zusätzliches Arbeitskräfteangebot manifestiert. Dies entspricht aber kaum der Realität eines demografisch schrumpfenden Arbeitsmarktes. Schon in den letzten 20 Jahren ist die Zahl der 18- bis 64-Jährigen in Deutschland um über 2 Mio. gesunken,9 in den nächsten 20 Jahren geht sie ohne Zuwanderung voraussichtlich noch einmal um weitere 10 Mio. zurück.10 Mithin lassen sich die Effekte der Zuwanderung aus theoretischer Perspektive nicht eindeutig bestimmen. Es kommt, wie so oft, darauf an – und zwar in erster Linie auf die Arbeitsmarktintegration und die Humankapitalausstattung der Zuwanderer.

Empirische Befunde

Die vorliegenden empirischen Befunde zum Grad der Arbeitsmarktintegration von Zuwanderern sind - wie die Zuwanderung selbst – heterogen. Auf der einen Seite ist unstreitig, dass Ausländer häufiger arbeitslos sind als Deutsche. Andererseits zeigen sich zwischen den Nationalitäten erhebliche Unterschiede. So sind die meisten EU-Ausländer – darunter auch Rumänen – kaum häufiger arbeitslos als Deutsche,11 während Staatsangehörige der Flüchtlingsherkunftsländer des nahen und mittleren Ostens deutlich überdurchschnittlich betroffen sind.12 Die Arbeitslosenstatistik unterscheidet allerdings lediglich nach Nationalität. Berücksichtigt werden muss aber, dass Staatsangehörigkeit und Migrationsstatus nicht zwangsläufig kongruent sind.

Da die Wanderungsstatistik weder Aufschluss über die Arbeitsmarktintegration noch über die Humankapitalausstattung der Einwanderer zulässt, verbleibt als Datenquelle nur die Auswertung von Personenbefragungen, die – wie z.B. der Mikrozensus oder das Sozio-ökonomische Panel (SOEP) – Fragen zur Einwanderungsbiographie stellen. Eine Auswertung des SOEP13 zeigt zweierlei. Erstens liegen die Erwerbstätigenquoten von Personen, die im Zeitraum 1997 bis 2011 nach Deutschland eingewandert sind, insgesamt kaum unter denen der Einheimischen – unabhängig davon, ob letztere ihrerseits einen Migrationshintergrund aufweisen oder nicht. Zweitens ist aber diese Beobachtung im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass Zuwanderer eine günstigere Altersstruktur aufweisen. Beschränkt man die Betrachtung hingegen auf die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter, so sind Einheimische – insbesondere jene ohne Migrationshintergrund – deutlich besser in den Arbeitsmarkt integriert als Zuwanderer. Vergleichbare Befunde ergeben sich aus Auswertungen des Mikrozensus, wobei dieser aufgrund der höheren Fallzahl auf die Zuwanderer aus den letzten Jahren beschränkt und nach weiteren Kriterien differenziert werden kann. Demnach ergeben sich vor allem für Zuwanderer aus der EU kaum Unterschiede zu Einheimischen, während Drittstaatler eine deutlich geringere Arbeitsmarktintegration aufweisen.14

Unterschiede von Zuwanderern gegenüber Einheimischen zeigen sich auch bei einem Vergleich der erzielten Stundenlöhne. Neu zugewanderte Personen erzielen – sofern sie erwerbstätig werden - deutlich geringere Stundenlöhne als Einheimische. Erst nach 20 bis 25 Jahren Aufenthaltsdauer werden die mittleren Bruttolöhne der Personen ohne Migrationshintergrund erreicht. Schneller geht es, wenn der Vergleich mit Einheimischen mit indirektem Migrationshintergrund gezogen wird. Hier erreichen Neuzuwanderer etwa nach 19 Jahren ein vergleichbares Lohnniveau (vgl. Abbildung 7).

Abbildung 7

Reale mittlere Bruttostundenlöhne von Zugewanderten, 2002 bis 2011

Quelle: SOEP v28; eigene Berechnungen.

Ebenso heterogen wie die Arbeitsmarktintegration stellt sich die Humankapitalausstattung der Zuwanderer dar. Der Anteil der neu Zugewanderten, der einen akademischen Abschluss vorweisen kann, liegt erheblich über dem Anteil bei den Einheimischen.15 Der Akademikeranteil unter den Zuwanderern hat darüber hinaus in den letzten Jahren zugenommen, was unter anderem eine Folge der Verschiebung der Herkunftsstruktur der Zugezogenen sein dürfte: Die Bedeutung der EU-Staaten nahm zu, während weniger Zuwanderer aus Drittstaaten gezählt wurden. Auch unter den Zuwanderern aus Bulgarien und Rumänien ist der Akademikeranteil nicht geringer als der unter Deutschen.16 Insofern leistet die Zuwanderung einen wichtigen Beitrag zur Fachkräftesicherung. Voraussetzung dafür, dass sich die von der Theorie postulierten positiven Effekte einstellen, ist allerdings, dass hochqualifizierte Zuwanderer auch entsprechende Tätigkeiten ausüben. Das kann jedoch gerade für die qualifizierten Neuzuwanderer aus den neuen EU-Mitgliedstaaten nicht durchgehend festgestellt werden. Nur 56% von ihnen gehen einer qualifizierten Tätigkeit nach,17 was möglicherweise auch in der Problematik der Anerkennung ausländischer Abschlüsse begründet ist.

Hinzu kommt, dass bei den Neuzuwanderern dem überdurchschnittlichen Akademikeranteil ein gleichfalls überdurchschnittlicher Anteil von Geringqualifizierten gegenübersteht. Das bei Einheimischen breite Segment der beruflich Qualifizierten ist bei Einwanderern deutlich kleiner – was insofern nicht überrascht, als es in vielen Ländern keine mit Deutschland vergleichbare, institutionalisierte Berufsausbildung gibt. Mithin ist ungewiss, ob die willkommene Zuwanderung Hochqualifizierter die Verteilungseffekte der Zuwanderung Geringqualifizierter kompensieren kann. In der längeren Frist wird die demografische Schrumpfung problematische Effekte der Zuwanderung minimieren. Zuwanderer werden als Ausgleich für das abnehmende Arbeitskräfteangebot benötigt. In der kurzen Frist sind jedoch Zuwanderungssteuerung und Integrationspolitik gefordert.

Steuerungsmöglichkeiten

Die Erkenntnis, dass die Zuwanderung von Hochqualifizierten dem Aufnahmeland den größten ökonomischen Nutzen verspricht, hat sich als ein neues Leitbild der Zuwanderungsgesetzgebung mittlerweile etabliert. Die Erfolge dieses Paradigmenwechsels sind bislang jedoch überschaubar. So gingen 2012 nur 13% der vom Ausländerzentralregister erfassten Zuzüge von Drittstaatlern mit einer Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Erwerbstätigkeit einher. Die dominierenden Zuzugszwecke waren Studium und familiäre Gründe.18 Die Mehrheit der arbeitsmarktorientierten Immigration machte von dem eher allgemein gehaltenen Aufenthaltstitel nach §18 des Aufenthaltsgesetzes Gebrauch. Die speziell für Hochqualifizierte geschaffenen Aufenthaltstitel nach den §§19 und 20 spielen dagegen noch keine nennenswerte Rolle. Vor diesem Hintergrund sind Bemühungen angebracht, einerseits die Zuwanderungsmöglichkeiten nach deutschem Recht einer breiten Basis zuwanderungswilliger Hochqualifizierter besser bekannt zu machen und andererseits die Attraktivität Deutschlands als Einwanderungsland durch eine größere Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Zuwanderungsregeln zu vergrößern.

Den größten Anteil an der Nettozuwanderung haben jedoch Gruppen, die den arbeitsmarktökonomischen Steuerungsmöglichkeiten des Aufenthaltsgesetzes gar nicht unterliegen. Drei Viertel der Zuwanderer kamen 2012 aus der Europäischen Union, insgesamt 55% profitierten von der Freizügigkeit – im laufenden Jahr wird sich dieser Anteil mit der Einbeziehung von Bulgarien und Rumänien weiter erhöhen. Die Zuwanderung aus der EU ist genauso wie die Zuwanderung aus humanitären Gründen oder der Familiennachzug unter arbeitsmarktökonomischen Gesichtspunkten nicht steuerbar. Mithin – das zeigt die Empirie – lässt sich kaum verhindern, dass gegebenenfalls auch Geringqualifizierte in großer Zahl einwandern. Versuche, eine Zuwanderung zum Zwecke der Inanspruchnahme von Sozialleistungen zu verhindern, sind zwar nachvollziehbar. Aber es ist nicht nur angesichts der jüngsten Rechtsprechung zweifelhaft, ob dies gelingen kann.

Erfolgversprechender erscheint es, das zusätzlich zur Verfügung stehende Arbeitskräftepotenzial so gut wie möglich zu nutzen. Gegebenenfalls unerwünschte Verteilungseffekte der Zuwanderung lassen sich reduzieren, wenn es einerseits gelingt, die Hochqualifizierten adäquat zu beschäftigen und andererseits die Geringqualifizierten in den Arbeitsmarkt integriert werden. Dazu bedarf es Anstrengungen in der Integrations- und Arbeitsmarktpolitik. Qualifizierung ist ein wichtiges Element einer Integrationsstrategie, aber der Arbeitsmarkt muss auch künftig Chancen für Menschen ohne formale Qualifikationen bereithalten – durchaus keine triviale arbeitsmarktpolitische Aufgabe, deren Bewältigung zudem ein gewisses Maß an Lohnflexibilität voraussetzt. Auf die Chancen, die die Zuwanderung bietet, kann Deutschland nicht verzichten. Das heißt aber nicht, dass die damit verbundenen Herausforderungen ignoriert werden können.

• 1 Unabhängige Kommission: Zuwanderung gestalten – Integration fördern, Bericht der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung", Berlin 2001, S. 60 ff.
• 2 Sachverständigenrat Zuwanderung und Integration: Migration und Integration – Erfahrungen nutzen, Neues wagen, Jahresgutachten 2004, Berlin, S. 162.
• 3 G. J. Borjas: The Economic Analysis of Immigration, in: O. C. Ashenfelter, D. Card (Hrsg.): Handbook of Labor Economics, Vol. 3A, Amsterdam u.a.O. 1999, S. 1697-1760.
• 4 H. Brücker: Neue Erkenntnisse zu den Arbeitsmarktwirkungen internationaler Migration - Ein kritischer Überblick über vorliegende Befunde, in: WSI-Mitteilungen, 63. Jg. (2010), Nr. 10, S. 499-507.
• 5 H. Schäfer: Zuwanderung und Integration, in: Institut der deutschen Wirtschaft Köln (Hrsg.): Die Zukunft der Arbeit in Deutschland, Köln 2008, S. 225-248.
• 6 K. F. Zimmermann, H. Bonin, R. Fahr, H. Hinte: Immigration Policy and the Labor Market, Berlin u.a.O. 2007.
• 7 B. Weber, E. Weber: Bildung ist der beste Schutz vor Arbeitslosigkeit, IAB-Kurzbericht, Nr. 4, Nürnberg 2013.
• 8 A. Schmillen, H. Stüber: Bildung lohnt sich ein Leben lang, IAB-Kurzbericht, Nr. 1, Nürnberg 2013.
• 9 Statistische Ämter des Bundes und der Länder (Hrsg.): Zensus 2011, Bad Ems 2013.
• 10 Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Bevölkerung Deutschlands bis 2060. Ergebnisse der 12. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung, Wiesbaden 2009.
• 11 H. Brücker, A. Hauptmann, E. Vallizadeh: Arbeitsmigration oder Armutsmigration?, IAB-Kurzbericht, Nr. 16, Nürnberg 2013.
• 12 Institut der deutschen Wirtschaft Köln (Hrsg.): Berufsausbildung oft Fehlanzeige, iwd, Nr. 37, 2013, S. 2.
• 13 G. G. Wagner, J. R. Frick, J. Schupp: The Geman Socio-Economic Panel Study (SOEP). Scope, Evolution and Enhancements, in: Schmollers Jahrbuch, Bd. 127, 2007, Nr. 1, S. 139-169.
• 14 H. Seibert, R. Wapler: Aus dem Ausland kommen immer mehr Akademiker, IAB-Kurzbericht, Nr. 21, Nürnberg 2012; W. Geis: Der Beitrag der Zuwanderung zur Fachkräftesicherung, in: iw-trends, 39. Jg. (2012), Nr. 2, S. 85-98.
• 15 H. Seibert, R. Wapler, a.a.O.; W. Geis, a.a.O.
• 16 H. Brücker, A. Hauptmann, E. Vallizadeh, a.a.O.
• 17 H. Seibert, R. Wapler, a.a.O., S. 5.
• 18 Bundesamt für Migration und Flüchtlinge: Migrationsbericht 2012, Nürnberg 2014, S. 37 f.