Auf dem Wege zu einer Sozialen Marktwirtschaft!

Ein Zeitgesprächsbeitrag des Bundesministers für Wirtschaft und der Finanzen

51. Jahrgang, 1971, Heft 12

von Prof. Dr. Karl Schiller, Bonn

Wie Bundeskanzler Brandt am 2. Februar dieses Jahres vor dem Deutschen Bundestag erklärte, wird die „Verpflichtung auf die Marktwirtschaft von der ganzen Bundesregierung als Richtschnur ihres Handelns angesehen“. Allerdings ist die marktwirtschaftliche Ordnung scharf zu trennen von einer frühkapitalistischen Laissez-faire-Politik. Die Unternehmer, wie jede andere soziale Gruppe, können grundsätzlich nur so weit frei disponieren, wie ihre Dispositionen nicht zur Beeinträchtigung der Freiheit der übrigen Gruppen unserer Gesellschaft führen.

Karl Schiller (1911–1994), Wirtschaftswissenschaftler und SPD-Politiker. Er hatte den Lehrstuhl für Wirtschaftstheorie an der Universität Hamburg inne, wo er von 1956 bis 1958 auch Rektor war. 1948 bis 1953 leitete er die Wirtschafts- und Verkehrsbehörde in Hamburg, 1966 bis 1972 amtierte er als Bundeswirtschafts- und -finanzminister. In dieser Eigenschaft verfasste er den Text für den Wirtschaftsdienst. Schiller wirkte federführend an der Entstehung des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes mit und war Initiator der konzertierten Aktion, mit der im Unterschied zum Wirtschaftsliberalismus der 1960er Jahre ein Abstimmungsprozess zwischen unterschiedlichen wirtschaftspolitischen Akteuren erreicht werden sollte.

Bild: BArch, B 145 Bild-F029983-0017 / Wegmann, Ludwig / CC-BY-SA 3.0

Schutz vor Marktmacht ist kein Dirigismus

Die Gefahr einer Beeinträchtigung marktwirtschaftlicher Freiheiten ist insbesondere aus zwei Gründen gegeben:

wegen der wachsenden Unternehmenskonzentration (1969 wurden 168 Fusionen nach §23 GWB angemeldet, 1970 waren es bereits 305 Zusammenschlüsse; im vorigen Jahr waren in 20 Fällen zwei Umsatzmilliardäre an der Fusion beteiligt. Heute schon entfällt die Hälfte des Industrieumsatzes auf weniger als 100 Unternehmen) und
wegen der Hemmnisse für die wirtschaftliche Entfaltung kleiner und mittlerer Unternehmen (in diesem Zusammenhang ist auch der Schutz vor Mißbrauch von Marktmacht von Bedeutung, Der Begriff der Marktbeherrschung hat sich als zu eng erwiesen, so daß die vom Gesetzgeber gewollte Mißbrauchsaufsicht nur bedingt wirksam war).

Praktikable Bestimmungen zum Schutz vor Marktmacht und gegen eine Machtkonzentration durch Fusionen sind kein Dirigismus. Sie sind notwendig, um den individuellen Freiheitsraum zu erhalten und den Wettbewerb zu intensivieren. Auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung spricht sich in seinem jüngsten Jahresgutachten für eine Fusionskontrolle und eine Verschärfung der Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen aus. Er bezeichnet die geplante Einführung der Fusionskontrolle als „Markstein in der Geschichte der Wettbewerbspolitik“.

Stärkung der Marktwirtschaft durch Globalsteuerung

Karl Schillers Artikel „Auf dem Wege zu einer Sozialen Marktwirtschaft!“ im Original-Layout als PDF (314,4 KB)

Ähnliches gilt auch für die Globalsteuerung. In seinem Gutachten vom 3. Juni 1956 zum Thema „Instrumente der Konjunkturpolitik und ihre rechtliche Institutionalisierung“ führte der Wissenschaftliche Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium aus: „Eine am Wettbewerbsgedanken orientierte marktwirtschaftliche Ordnung, die ein stetiges Wachstum unter annähernder Erfüllung der oben genannten drei Bedingungen automatisch herbeiführt, ist nicht denkbar, da der Preismechanismus weder Vollbeschäftigung garantiert noch beim Fehlen von Vollbeschäftigung seine Lenkungsfunktionen befriedigend erfüllen kann und weil darüber hinaus weder die Kreditversorgung noch die Finanzwirtschaft durch ihn gesteuert werden können. Daher gehört zu einer marktwirtschaftlichen Ordnung, damit sie reibungslos funktionieren kann, eine bewußte Konjunkturpolitik, die die oben genannten drei Ziele umfassen soll.“

Diese Erkenntnis hat im Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft aus dem Jahre 1967 ihren Niederschlag gefunden. Durch die Kombination von marktwirtschaftlicher Steuerung der Mikrorelationen mit globaler Steuerung der Makrorelationen wird die Funktionsfähigkeit der Marktwirtschaft gestärkt und ihre Aushöhlung durch sonst unausbleibliche Einzelinterventionen verhindert.

Gegenstand der Kritik an der Globalsteuerung ist insbesondere die Konzertierte Aktion. Sie leiste einer Einschränkung der Tarifautonomie Vorschub, sagen die einen; sie führe zur Begünstigung der Beteiligten an dieser Einrichtung auf Kosten der Allgemeinheit, sagen die anderen. Beide Vorwürfe heben sich wechselseitig auf; sie treffen auch nicht zu. Die Gespräche im Rahmen der Konzertierten Aktion, die gewiß deutlich geführt werden, stellen gemäß § 3 des Stabilitätsgesetzes eine Verpflichtung der Bundesregierung dar, bestimmte Orientierungsdaten zu erläutern. Die autonomen Gruppen können nicht gezwungen werden, an diesen Gesprächen teilzunehmen, und es bleibt ihnen überlassen, welche Schlußfolgerungen sie aus den Darlegungen der Vertreter der Bundesregierung ziehen. Die Konzertierte Aktion soll die sozialen Konflikte nicht umgehen, sondern versachlichen. Die Konfliktfelder sollen eingegrenzt und überschaubar gemacht werden.

Marktwirtschaft und privates Eigentum gehören zusammen

Auch der Vorwurf der Eigentumsfeindlichkeit der neuen Wirtschaftspolitik verfängt nicht. Im Jahreswirtschaftsbericht 1971 heißt es: „Marktwirtschaft und privates Eigentum gehören in unserer Wirtschaftsordnung untrennbar zusammen.“ Die Förderung leistungsfähiger kleiner und mittlerer Unternehmen, die Förderung des Individualeigentums breiter Schichten, die Konzeption des Städtebauförderungsgesetzes – ebenso wie die übrigen Maßnahmen der Wirtschaftspolitik der Bundesregierung – zeigen, daß diese Aussage kein Lippenbekenntnis ist. Zum Schutze der marktwirtschaftlichen Ordnung und zur Erhaltung des individuellen Freiheitsraums muß der Staatskapitalismus genauso bekämpft werden, wie die Konzentration privater Macht. Wer den Machtmißbrauch – auch den Mißbrauch von aus Eigentum resultierender Macht – zuläßt, verstößt gegen ein Grundprinzip der marktwirtschaftlichen Ordnung und handelt eigentumsfeindlich.

John Kenneth Galbraith hat die Marktwirtschaft ein antiquiertes, fortschritthemmendes Ordnungssystem genannt. Hermann Kahn und Jean Jaques Servan-Schreiber glauben, daß in der postindustriellen Gesellschaft die Privatunternehmen nicht mehr die Hauptquelle der wirtschaftlichen und technischen Entwicklung sein werden.

Administrative Eingriffe ohne Erfolg

Zugegeben, gerade die Entwicklung der letzten Monate könnte Zweifel an der Zukunft marktwirtschaftlicher Prinzipien bei einigen unserer Partnerländer aufkommen lassen. Wie das IFO-Institut vor einiger Zeit bemerkte, haben sich in der neueren Wirtschaftsgeschichte Westeuropas noch nie administrative Eingriffe auf den Gebieten der Preis und Lohnbildung so gehäuft wie in diesem Jahr. Diese Eingriffe zeigen aber auch, daß den Versuchen, den Marktmechanismus durch Interventionen und Dirigismen zu ersetzen, wenig nachhaltiger Erfolg beschieden ist. Sie sind in der Regel überdies nur befristete Übergangsmaßnahmen. Ich halte es für wahrscheinlich, daß sich nach dem Flirt einiger unserer Handelspartner mit dem Protektionismus sowie mit Preis- und Lohnkontrollen alsbald die Erkenntnis durchsetzen wird, daß es sich nicht lohnt, wesentliche Elemente der marktwirtschaftlichen Ordnung preiszugeben.

Auch Galbraith kann irren

Auch Galbraith, der im übrigen in der Neuauflage von „The New Industrial State“ von seinen pessimistischen Thesen schon wieder abrückt, kann irren. Das zeigt unter anderem die Tatsache, daß die beweglichen kleinen und mittleren Unternehmen konjunkturell schwierigere Zeiten vielfach besser durchstehen als viele große Unternehmen. Das gilt auch und gerade für die „Conglomerates“. In diesem Zusammenhang mag es von Interesse sein, daß die Prognos AG in einer von meinem Haus in Auftrag gegebenen Untersuchung der Entwicklung kleiner und mittlerer Unternehmen zu folgendem Ergebnis kommt: „Die oft gehörte Behauptung, die Bedeutung der kleinen und mittleren Unternehmen nehme im Vergleich zu den großen Unternehmen ständig ab, läßt sich in dieser Allgemeinheit nicht halten. Sie basiert oftmals auf einer irreführenden Interpretation der statistischen Unterlagen und übersieht, daß im Rahmen des allgemeinen Wachstumsprozesses auch die kleinen und mittleren Unternehmen mitwachsen, ohne daß sich damit die relative Unternehmensgrößenstruktur einer Volkswirtschaft verändert“.

Viele der heute großen Unternehmen verdanken ihren Aufstieg der Vermarktung technischer Neuerungen und dem Erkennen und Ausfüllen von Marktlücken. Dieser Prozeß des Wachsens und Stagnierens, die „schöpferische Zerstörung“ Schumpeters, dauert auch heute noch an. Die bisherigen grundlegenden Industrien und Unternehmen werden von schnell wachsenden jungen Unternehmen und Industrien aus ihren Führungspositionen verdrängt. Morgen wird es vielleicht die Umweltschutz-Industrie oder Industrien für den Freizeitbedarf sein, die eine wesentliche Grundlage des Wirtschaftswachstums bilden werden. Alles spricht jedenfalls dafür, daß der Prozeß der „von innen heraus revolutioniert, unaufhörlich die alten Strukturen zerstört und unaufhörlich neue schafft“, für absehbare Zeit andauern wird.

Vermeidbare Folgen des Systems

Auch die Verbesserung und Sicherung einer menschenwürdigen Umwelt stellen mit fortschreitender Wohlstandsentwicklung besondere Anforderungen an unsere marktwirtschaftliche Ordnung. Niemand bestreitet, daß der Zustand unserer Ballungszentren teilweise desolat ist. Sterbende Innenstädte, verstopfte Ausfallstraßen und Zersiedlung des städtischen Umlandes sind aber keine unvermeidbaren Folgen der marktwirtschaftlichen Ordnung, genausowenig wie verschmutzte Flüsse, Smog und überbordende Müllkippen. In vielen Fällen fehlt es lediglich an entsprechenden Vorschriften, die – wie es etwa das Städtebauförderungsgesetz zeigt – mit der marktwirtschaftlichen Ordnung durchaus vereinbar sind. Wenn die Schwierigkeiten in Bereichen wie Umweltschutz, Straßenverkehr, Städtebau und Raumordnung in westlichen Ländern zuweilen besonders plakativ erscheinen, dann deshalb, weil es sich hier um typische Probleme der urbanen Wohlstandsgesellschaft, der „affluent society“, handelt und der materielle Wohlstand in den marktwirtschaftlich orientierten Ländern nun einmal höher ist als in Staaten, in denen der Marktmechanismus außer Kraft gesetzt worden ist. Vieles spricht dafür, daß sich Regelungen wie das Verursacherprinzip im Umweltschutz gegenüber Privatunternehmen qua Marktmechanismus leichter durchsetzen lassen als in einer Planwirtschaft gegenüber staatlichen Konzernen.

Der Begriff „Soziale Marktwirtschaft“ stammt von Müller-Armack. Wenn, wie Müller-Armack es ausdrückt, das Wesen der Sozialen Marktwirtschaft darin besteht, „das Prinzip der Freiheit auf dem Markt mit dem sozialen Ausgleich zu verbinden“, dann sind wir diesem Ziel heute näher als zu Zeiten Ludwig Erhards, dessen großes Verdienst um die marktwirtschaftliche Ordnung durch diese Feststellung nicht geschmälert werden soll. Die Bundesrepublik weist – neben der Schweiz – die niedrigste Arbeitslosenquote von allen Industriestaaten der westlichen Welt auf. Über 40% der Haushalte in der Bundesrepublik besitzen ein eigenes Haus oder eine Eigentumswohnung. Während in allen Einkommensschichten das Grundvermögen im Durchschnitt etwa einem Nettojahreseinkommen der Haushalte entspricht, kommt das Geldvermögen im Durchschnitt etwa einem halben Jahreseinkommen gleich. Die Einkommens- und Vermögensverteilung in der Bundesrepublik ist sicher nicht zufriedenstellend. Eine ausgewogenere Vermögensbildung zu erreichen, bleibt eine unserer dringendsten gesellschaftspolitischen Aufgaben. Aber es gibt erfolgversprechende Wege, sie zu lösen.

Die bestehende wirtschaftliche Ordnung unseres Staates weist vielfältige Mängel auf und bedarf der ständigen Weiterentwicklung und Reform. Wir sollten daher Marktwirtschaft nicht als einen dogmatisch verhärteten Begriff, sondern als offenes, einer solchen Weiterentwicklung zugängliches System begreifen. Sieht man individuelle Freiheit und hohen Lebensstandard als wesentliche Ziele unserer Wirtschaftspolitik an, dann gibt es jedoch im Prinzip keine erkennbare bessere Alternative zu der bei uns entwickelten Wirtschaftsordnung.

Langer Weg zur sozialen Symmetrie

Im Vordergrund der Wirtschaftspolitik der „Ära Erhard“ stand der Wiederaufbau der deutschen Wirtschaft und die Integration unserer Volkswirtschaft in den Prozeß der weltweiten Arbeitsteilung. Einen großen Kuchen zu backen, erschien zunächst wichtiger, als einen kleinen Kuchen gerecht zu verteilen.

Diese Phase des Aufbaus liegt hinter uns. In der weiteren Entwicklung kommt sozialer Gerechtigkeit und inneren Reformen steigende Bedeutung zu. Auf dem beschwerlichen und langen Wege zu sozialer Symmetrie und zu einer zufriedenstellenden Infrastruktur sind wir seit dem 1. Dezember 1966 ein gutes Stück vorangekommen — wohl wissend, daß noch eine lange Strecke vor uns liegt. Die eingangs gestellte Frage „Haben wir noch eine soziale Marktwirtschaft?“ sollte daher nach meinem Empfinden besser lauten: Haben wir schon eine soziale Marktwirtschaft?